Parlamentar

Reforma administrativa: do modelo patrimonialista aos dias atuais

28/05/2021 09:21 | Fonte: Louise Gôngora, da assessoria

Conheça o contexto histórico das mudanças realizadas ao longo dos anos e as principais críticas à atual proposta de mudanças no serviço público brasileiro.

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Os impactos da PEC 32/2020 no serviço público.  - Reprodução/Sindiservi Os impactos da PEC 32/2020 no serviço público. - Reprodução/Sindiservi

As reformas administrativas podem ser entendidas como um processo de adaptação da máquina pública ao ambiente em que se inserem e se apresentam como tentativas adotadas pelo Estado para que se possa evoluir de modo a eliminar práticas ultrapassadas.

Esta reportagem especial busca contextualizar o cenário da atual discussão da reforma administrativa (PEC 32/2020) que tramita no Congresso e mostrar todo contexto histórico precedente desde o Brasil colonial até os dias de hoje.

Para o assessor parlamentar da ANAJUSTRA Federal, Roberto Bucar, as reformas administrativas deveriam considerar a realidade de cada Estado. “O conhecimento das características de um Estado permite a apresentação de propostas condizentes com aquela realidade. Várias reformas foram propostas ao longo dos anos, no entanto, muitas não foram bem-sucedidas porque consideraram a realidade de outros países”, explica.

As mudanças da administração pública brasileira são amplamente criticadas por se transformarem em políticas simbólicas e não corresponderem às expectativas do povo brasileiro. “De fato, as reformas ficaram centradas em resolver erros históricos da administração pública do país e com isso, apoiaram-se em decisões pontuais e pouco efetivas. Por outro lado, contribuíram para redefinir o papel do Estado e suas relações com a sociedade, além de instigar a criação de um campo de debate acadêmico e profissional sobre a administração pública”, destaca Bucar.

A PEC 32/2020, a nova reforma administrativa

A proposta de reforma administrativa atual foi encaminhada ao Congresso por meio de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC), modelo de projeto que altera o texto da Constituição Federal. 

De acordo com a base governista, o objetivo é enxugar a máquina pública e gerar economia para os cofres públicos. “No entanto, ao contrário do que promete o Governo, pontos da reforma como o fim da estabilidade para alguns cargos, a criação do vínculo de experiência e a ampliação dos poderes do presidente da República são fundamentalmente prejudiciais não só para os servidores, como para toda a população do país, que ficará à mercê de vontades políticas”, analisa o assessor parlamentar da ANAJUSTRA Federal, Roberto Bucar.

Uma das maiores críticas sobre o texto diz respeito a dar poderes ao presidente da República para realizar diversas mudanças no Executivo, sem ter que submetê-las ao Congresso Nacional: extinguir cargos, efetivos ou comissionados, funções e gratificações; reorganizar autarquias e fundações; transformar cargos; reorganizar atribuições de cargos; eliminar órgãos. Em seu relatório, apresentado à CCJ em 11/5, o deputado Darci de Matos já previu a exclusão deste item da matéria.

Mas, os argumentos contra o texto da PEC 32/2020 não param por aí. Inclusive, para alguns especialistas no tema, a proposta vai na contramão da Constituição. É o que defende José Celso Cardoso Júnior, doutor em economia e presidente da Afipea-Sindical. Ele classifica a proposta como antirrepublicana, antidemocrática e antidesenvolvimentista, o que culmina na inconstitucionalidade do texto.

Cardoso Júnior aponta o fim do regime jurídico único (RJU) como preocupação central e alerta que, com isso, a reforma administrativa “vai causar uma imensa desestruturação no serviço público''. “Ela acaba com o Regime Jurídico Único (RJU), substitui esse instituto jurídico por cinco tipos de contratos que têm por característica comum serem mais flexíveis para permitir formas de contração mais rápidas e fáceis, mas também formas de demissão mais rápidas e fáceis. Vai haver ainda um rebaixamento remuneratório para os futuros servidores.”

Os grandes malefícios da PEC 32/2020
* Fim da estabilidade
* Apadrinhamento político
* Superpoderes presidenciais
* Fim da Gestão Pública
* Privatização da Administração Pública
* Precarização dos serviços públicos
* Lentidão na justiça
* Cobrança por serviços e diminuição de recursos

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Desmonte do serviço público

Nas audiências públicas sobre a PEC 32/20, nas quais participaram representantes dos servidores e parlamentares, os participantes foram unânimes sobre a consequência real da reforma administrativa: desmonte do serviço público. “Não é exagero falarmos em desmonte da máquina pública e um debate aprofundado, envolvendo as carreiras, parlamentares, entidades, sociedade e imprensa é imprescindível”, pontua Bucar.

Para Bucar “uma proposta de mudança na legislação precisa representar avanço na qualidade do serviço público. A dispensa de concurso para algumas carreiras, outro ponto polêmico do texto, está longe de ter efeitos positivos, mas contribui, significativamente, para o patrimonialismo e o clientelismo”.

A deputada Fernanda Melchionna (PSOL-RS), titular da CCJ, tem se dedicado a tentar obstruir a PEC 32 , que considera não ser uma reforma administrativa. "Nós poderíamos até debater se é necessário criar mecanismos para melhorar o serviço público e a sua gestão, mas o que nós estamos vendo nessa reforma administrativa é um desmonte do Estado brasileiro, no sentido de criar uma lógica de reforma trabalhista no setor público, criando uma gama de servidores que serão rotativos, com flexibilidade de contratos e, portanto, à mercê da coerção dos chefes e do patrimonialismo na administração pública”, avalia.

Tramitação da proposta

A admissibilidade da PEC 32/2020 foi aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJC) da Câmara na terça-feira, 25/5, e o texto será analisado, agora, por uma comissão especial.

O relator da proposta, deputado Darci de Matos (PSD-SC), apresentou parecer com supressão de três itens. Um deles é o que previa os novos princípios da administração pública: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade.

Para o relator, a inclusão dos novos princípios geraria insegurança jurídica, por possibilitar interpretações diversas que poderiam ser questionadas no Supremo Tribunal Federal (STF).

Outro ponto retirado do texto tratava da proibição de os servidores ocupantes de cargos típicos de Estado exercerem qualquer outra atividade remunerada. Matos considerou esse trecho inconstitucional porque impedia o exercício de outra atividade mesmo que houvesse compatibilidade de horários.

O terceiro trecho suprimido do relatório, um dos mais criticados da proposta, estabelecia que o presidente da República pudesse extinguir entidades da administração pública autárquica e fundacional. Segundo o deputado, essas entidades são vinculadas e não subordinadas aos ministérios, e a possibilidade de extinção por decreto do chefe do Poder Executivo prejudicaria o modelo de separação de poderes.

Direitos adquiridos

Darci de Matos defendeu algumas mudanças no mérito da proposta, ponto avaliado na comissão especial, para que os atuais servidores não sejam atingidos pela reforma. "Qualquer item, qualquer alínea, qualquer parágrafo, qualquer inciso que venha a tirar direitos adquiridos, nós vamos trabalhar para retirar da PEC 32", argumentou.

Além disso, apoiou a conceituação de carreira típica já na comissão especial e a inclusão de diplomatas, parlamentares, membros do Ministério Público, ministros e militares nas mudanças.

Sobre a retirada dos novos princípios da administração pública do texto, Bucar comenta: “A retirada de falsos princípios do texto não diminui a gravidade da proposta, nem impede a privatização do serviço público. Precisamos continuar atentos, seguindo com a pressão sobre os parlamentares e suas bases eleitorais nos estados.”

Para que as novas regras entrem em vigor, é preciso que a PEC seja aprovada na comissão especial e, depois disso, que os parlamentares realizem votações em dois turnos na Câmara dos Deputados e dois turnos no Senado Federal. Em seguida, outras mudanças vão ocorrer por meio de projeto de lei para temas específicos, cuja tramitação no Congresso Nacional passa por votações mais simples.

Patrimonialismo

Cerimônia de beija-mão na corte de D.João VI, em que os súditos faziam pedidos ao monarca. - A.P.D.G Cerimônia de beija-mão na corte de D.João VI, em que os súditos faziam pedidos ao monarca. - A.P.D.G
A palavra "patrimonialismo" parece um tanto atual no contexto da PEC 32/2020, mas sua prática é bem antiga. No Brasil, as organizações públicas surgem no período colonial com a transferência da corte de Portugal para o Rio de Janeiro. Nessa época, o cenário administrativo colonial possuía característica predominantemente patrimonialista, ou seja, não havia nenhuma forma de controle por outros poderes ou leis, o governante comandava de forma soberana.

Nesse período, o sistema baseava-se na dominação total, com a manutenção de poder por meio de troca de favores (clientelismo), nepotismo e corrupção. Essa época era caracterizada também pela ausência de carreiras administrativas, e o aparelho estatal era uma extensão do poder soberano.

Mesmo após a independência do Brasil, esse modelo de organização patrimonialista vigorou no país. Na época, esse padrão de governo desencadeou a concentração de renda, a miséria social e a subserviência do cidadão.

Administração burocrática: primeira reforma administrativa

Movimento de trabalhadores na Era Vargas. - Arquivo Nacional Movimento de trabalhadores na Era Vargas. - Arquivo Nacional
A primeira reforma administrativa brasileira, conhecida como reforma burocrática, aconteceu no final da Velha República e o nascimento da Nova República, período marcado pela chegada de Getúlio Vargas ao poder, em 1930. Nesse período houve uma tentativa de profissionalizar a administração pública com a criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP). Por meio do DASP, promoveu-se a estruturação básica do aparelho administrativo instituindo o concurso público, as regras para admissão e treinamentos dos servidores.

Além da criação do DASP, o governo de Vargas foi marcado pelas conquistas sociais, como as leis trabalhistas, o voto secreto e o direito de voto para as mulheres.

O modelo burocrático é baseado em instituições hierarquizadas e controle dos processos. Apesar de focar na eficiência, a ineficiência desse modelo foi o seu grande problema. 


São características relacionadas à administração burocrática:

* Padronização de processos e procedimentos

* Hierarquia verticalizada nas instituições

* Impessoalidade

* Especialização da administração

* Meritocracia

*Controle prévio dos processos

A segunda reforma administrativa

Comício pelas eleições diretas. Praça da Sé, em São Paulo - Agência Brasil Comício pelas eleições diretas. Praça da Sé, em São Paulo - Agência Brasil
A descentralização das atividades do setor público, após o golpe militar de 1964 foi o cerne da segunda reforma administrativa. Na época, foi publicado decreto que inseria a descentralização funcional na prestação de serviços públicos, determinando transferências de atividades que eram realizadas pela administração direta para as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista, conferindo maior dinamismo operacional ao setor público. O surgimento desse decreto pode ser compreendido como uma tentativa de superar a rigidez da burocracia e introduzir um modelo de administração pública gerencial.

Além disso, essa reforma teve o objetivo de organizar o setor público naquele período, já que a demanda de trabalho era crescente. Então, a União, o Estado e o Município passaram a delegar às autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista a realização de alguns serviços públicos.

Outro aspecto modificado com essa reforma foi a implementação do planejamento e orçamento como princípios da administração pública. Essa mudança tinha o objetivo de modernizar a administração pública adotando um modelo com maior flexibilidade; baseado em técnicas de gestão do setor privado; descentralizando as atividades do setor público e instituindo as funções de planejamento e coordenação.

A terceira reforma: administração gerencial

Ex-presidente da República, Fernando Henrique Cardoso - Divulgação/PSDB Ex-presidente da República, Fernando Henrique Cardoso - Divulgação/PSDB

A terceira reforma administrativa ocorreu em um contexto de crise fiscal e hiperinflação, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. O modelo gerencial foi introduzido no país por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), proposto pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).

De acordo com o professor, Nicolau Gordeeff, "o Plano Diretor fomentou a gestão por resultados, a autonomia administrativa, a transparência e a prestação de contas (accountability) com maior responsabilização dos gestores, além disso, realizou privatizações, descentralizou os serviços sociais e passou a ter um papel mais regulador, com a criação das agências reguladoras e agências executivas".

"O PDRAE distinguiu o aparelho do Estado em quatro setores: núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não-exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado. Foram criadas ainda as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações das Sociedades Civis de Interesse Público (OSCIPs), transferindo para o setor público não-estatal serviços de interesse coletivo, por meio de um programa de “publicização”, que segundo o PDRAE é: “a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder do Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica", explica. 

As atividades exclusivas dizem respeito aos serviços que competem só ao Estado a realizar, pois, ele tem o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar. Pode ser citada como exemplo das atividades exclusivas a polícia, a previdência social básica, o controle do meio ambiente, dentre outros. Os serviços não-exclusivos referem-se ao setor que o Estado atua simultaneamente com organizações públicas não-estatais e privadas. As universidades e hospitais são exemplos dos serviços não exclusivos. Já a produção de bens e serviços para o mercado é caracterizada pelas atividades econômicas que visam o lucro e que ainda permanecem no aparelho do Estado, devido à falta de recursos do setor privado ou porque o controle via mercado é complexo.

“É importante destacar que o modelo gerencial não rompeu com o modelo burocrático, pois manteve alguns de seus princípios e boas práticas, incorporando-os ao modelo gerencial, como a meritocracia, impessoalidade, legalidade, avaliação e recompensa pelo desempenho, estrutura de carreira e capacitação, de forma que esse modelo é considerado a evolução do anterior”, explica Bucar.

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COMO VOCÊ PODE LUTAR CONTRA A REFORMA ADMINISTRATIVA (PEC 32/2020)

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