A atualização da VPNI de quintos e décimos e a omissão da revisão geral de remuneração

Os quintos e décimos eram vantagens pecuniárias incorporadas à remuneração de servidores públicos que cumpriam os requisitos estabelecidos no art. 62, da lei 8.112/90. Anos depois, o art. 15, §1º, da lei 9.527/97, extinguiu a parcela, transformou-a em vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI) e estabeleceu que sua atualização somente se daria pela revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.

Ocorre que a última revisão geral de remuneração promovida pelo Poder Executivo ocorreu em 2 de julho de 2003, a partir da publicação da lei 10.697/03, que garantiu o reajuste de 1% (um por cento) aos servidores públicos Federais. Após essa data, o Poder Executivo não cumpriu mais com o dever constitucional previsto no art. 37, X, da CF/88.

Então, a pergunta que se apresenta neste artigo de opinião é: “se o Poder Executivo se omite na promoção da revisão geral de remuneração, como garantir a preservação do valor real da VPNI de quintos/décimos?”. A resposta para o questionamento apresentado deve ser a análise detalhada do instituto jurídico da revisão geral de remuneração, da análise de resolução e conflitos normativos e das recentes lei s de reajuste. Senão, vejamos.

No ano de 2023, foram publicadas lei s que garantiram reajustes a diversas categorias de servidores públicos federais, dentre os quais se cita: Poder Judiciário da União (lei 14.523/23), Ministério Público da União e Conselho Nacional do Ministério Público (lei 14.524/23), Senado Federal (lei 14.526/23), Câmara dos Deputados (lei 14.528/23), e Tribunal de Contas da União (lei 14.527/23). Em todos os casos, o reajuste foi dividido em 3 parcelas a serem pagas nas mesmas datas (6% em 01/2/23, 6% em 01/02/2024, e 6,13% em 1/2/25).

No caso, existia a legítima expectativa de que tais percentuais de reajuste também fossem incidir sobre a VPNI, tendo em vista a evidente revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais realizada. No entanto, a Administração Pública impediu o reajuste dos quintos/décimos, valendo-se do art. 15, §1º, da lei 9.527/97, como fundamento. Com a máxima vênia às posições divergentes, esse entendimento não é razoável e não deveria prosperar.

Não há como compreender o fenômeno acima apresentado como mera coincidência, em especial porque todas as categorias obtiveram reajustes nas mesmas datas, sem qualquer distinção de índices e objetivando superar a perda de poder aquisitivo dos servidores públicos em decorrência do processo inflacionário. É inegável que as lei s de reajuste acima citadas cumprem todos os requisitos doutrinários exigidos para que se reconheça a revisão geral de remuneração.

Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho (2021), os requisitos necessários à revisão remuneratória são: (a) requisito formal, segundo o qual há a necessidade de edição de lei específica para a efetivação das atualizações; (b) requisito da generalidade, a qual dispõe que a revisão deverá ser geral, alcançando todos os servidores; (c) requisito da anualidade, de modo que a revisão deverá ter a periodicidade de um ano; e (d) requisito isonômico, o qual prevê que os índices revisionais devem ser os mesmos para todos.

Ora, todos os requisitos estão presentes no caso concreto, já que: (a) foram editadas lei s específicas para as atualizações; (b) as revisões foram direcionadas quase à totalidade dos servidores públicos federais; (c) há a periodicidade de um ano para a incidência de cada parcela; e (d) os índices de reajustamento da remuneração foram idênticos para todas as carreiras.

Além disso, de modo a demonstrar efetivamente que se trata de uma revisão geral de remuneração, e não específica como a Administração Pública tem defendido, cabe analisar as diferenciações feitas por Carvalho Filho (2021, p. 768): “Aquela [revisão geral] retrata um reajustamento genérico, calcado fundamentalmente na perda de poder aquisitivo do servidor em decorrência do processo inflacionário; esta [revisão específica] atinge apenas determinados cargos e carreiras considerando-se a remuneração paga às respectivas funções no mercado comum de trabalho, para o fim de se ver evitada a defasagem mais profunda entre as remunerações do servidor público e do empregado privado”.

Da análise das justificativas dos projetos de lei que originaram as lei s 14.523/23, 14.524/23, 14.526/23, 14.527/23 e 14.528/23, é possível notar que todas se fundamentaram no fato de que o poder aquisitivo das respectivas categorias estava sendo corroído pelo processo inflacionário. Nesse sentido, vejam-se as justificações apresentadas em algumas dessas normas:

PL 2441/2022

(lei nº 14.523/2023)

JUSTIFICAÇÃO

O Projeto de lei ora submetido à apreciação das Casas do Congresso Nacional tem por objetivo a recomposição salarial parcial da remuneração dos servidores das carreiras do Poder Judiciário da União (PJU). Para isso, altera tabelas constantes da lei nº 11.416, de 24 de dezembro de 2006, com as redações dadas pela lei nº 12.774, de 28 de dezembro de 2012, e pela lei nº 13.317, de 20 de julho de 2016. […].

A última recomposição salarial, também parcial, aconteceu por meio da lei nº 13.317, de 20 de julho de 2016, ou seja, há mais de seis anos. Desde então, sem olvidar que aquela recomposição e a anterior também foram parciais e, portanto, deixaram um passivo, verifica-se que os índices inflacionários já somam 34,84% considerando a última divulgação feita pelo Instituto Brasilei ro de Geografia e Estatística – IBGE, em junho deste ano. […].

PL 2442/2022

(lei nº 14.524/2023)

JUSTIFICAÇÃO

O Projeto de lei ora submetido à apreciação das Casas do Congresso Nacional tem por objetivo a recomposição parcial da remuneração dos servidores das carreiras do Ministério Público da União (MPU) e Escola Superior do Ministério Público da União. Para isso, altera tabelas constantes da lei nº 13.316, de 20 de julho de 2016. […].

A última recomposição salarial, também parcial, aconteceu por meio da lei nº 13.316, de 20 de julho de 2016, ou seja, há mais de seis anos. Desde então, sem olvidar que aquela recomposição e a anterior também foram parciais e, portanto, deixaram um passivo, verifica-se que os índices inflacionários já somam 34,84% considerando a última divulgação feita pelo Instituto Brasilei ro de Geografia e Estatística – IBGE, em junho deste ano.

PL 2955/2022

(lei nº 14.527/2023)

JUSTIFICATIVA

O Plenário do Tribunal de Contas da União submete à apreciação do Congresso Nacional o presente Projeto, para repor, tanto quanto possível dentro do escopo fiscal realizado pelo Governo Federal, o impacto inflacionário dos últimos exercícios.

A última recomposição salarial, também parcial, aconteceu por meio da lei nº 13.320, de 27 de julho de 2016, ou seja, há mais de seis anos. Desde a última parcela desse reajuste os índices inflacionários já chegaram a 25,63%, considerando o índice divulgado pelo IBGE para outubro de 2022.

PL 3029/2022

(lei nº 14.528/2023)

JUSTIFICAÇÃO

A Mesa da Câmara dos Deputados submete à apreciação dos pares este Projeto de lei pra repor, tanto quanto possível, dentro do esforço fiscal realizado pelo governo federal, o impacto inflacionário dos últimos exercícios.

Dado que a última recomposição salarial aconteceu por meio da lei nº 13.323, de 28 de julho de 2016, e que a Constituição Federal estabelece, em seu art. 37, inciso X, a revisão periódica de subsídios e vencimentos, de forma a garantir sua irredutibilidade real, este projeto prevê um percentual de recomposição em quatro parcelas anuais, implementadas a partir de fevereiro de 2023. […].

Diante de todo o apresentado, é inquestionável que os reajustes concedidos aos servidores públicos em 2023 possuem natureza de revisão geral de remuneração e, por essa razão, devem também incidir sobre os quintos/décimos, sob pena de que tais parcelas sigam perdendo seus valores nominais.

Inclusive, adotando a mesma perspectiva defendida neste artigo de opinião, foram editadas as lei s nº 14.982/2024 e 14.983/2024, as quais viabilizaram a devida atualização das VPNIs de quintos/décimos dos servidores do Poder Legislativo pelos reajustes obtidos em 2023. Vejam-se os dispositivos abaixo transcritos:

Lei nº 14.983, de 20 de setembro de 2024
Art. 1º A lei nº 12.777, de 28 de dezembro de 2012, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 7º-A e 7º-B: […]
Art. 7º-B. Ficam convalidados os reajustes concedidos às vantagens pessoais nominalmente identificadas dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas pelas lei s nº 13.323, de 28 de julho de 2016, e 14.528, de 9 de janeiro de 2023, ainda que não implementados, mantidos seus efeitos financeiros para todos os fins.
§2º Os efeitos financeiros dos atos administrativos praticados com fundamento nos reajustes concedidos pelas normas a que se refere o caput deste artigo integram o valor da vantagem prevista no caput do art. 62-A da lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, para todos os efeitos, e são insuscetíveis de redução, de compensação ou de absorção.
Art. 2º Os reajustes previstos nos incisos I, II e III do caput do art. 1º da lei nº 14.528, de 9 de janeiro de 2023, sobre as vantagens pessoais nominalmente identificadas, que ainda não tenham sido concedidos ou implementados, referidos no caput do art. 7º-B da lei nº 12.777, de 28 de dezembro de 2012, serão aplicados a partir da entrada em vigor desta lei , sem produção de efeitos financeiros retroativos.

lei nº 14.982, de 20 de setembro de 2024
Art. 1º São convalidados os reajustes concedidos às vantagens pessoais nominalmente identificáveis dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas pelas lei s nºs 11.170, de 2 de setembro de 2005, 12.779, de 28 de dezembro de 2012, 13.302, de 27 de junho de 2016, e 14.526, de 9 de janeiro de 2023, inclusive os ainda não implementados, mantidos seus efeitos financeiros para todos os fins.
§1º É afastada a vedação contida no parágrafo único do art. 62-A da lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Estatuto do Servidor Público Federal), no que for contrário ao disposto nesta lei , e preservados os atos administrativos praticados.
§2º Os efeitos financeiros dos atos administrativos praticados com fundamento nos reajustes concedidos pelas normas a que se refere o caput integram, para todos os efeitos, o valor da vantagem prevista no caput do art. 62-A da lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Estatuto do Servidor Público Federal), e são insuscetíveis de redução, compensação ou absorção.

As normas acima transcritas apenas reforçam que as mens legis de todas as normas de reajuste sempre foram alcançar todas as parcelas indistintamente consideradas – o que inclui a VPNI de quintos/décimos.

Por fim, ainda que se argumentasse que a revisão geral anual é ato de iniciativa privativa do Presidente da República ou do correspondente chefe do Poder Executivo, fato é que, como já apresentado, o Poder Executivo tem desvirtuado por completo sua prerrogativa e se utilizado de lei s de reajustes “setoriais” para promover a revisão geral anual. Nesse sentido, veja-se trecho do voto condutor do Ministro Ubiratan Aguiar em procedimento do Tribunal de Contas da União: “Apesar de o art. 37, inciso X, da Constituição Federal, prever a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos federais, sempre houve recalcitrância do Poder Executivo Federal em fazer cumprir esse comando de forma adequada. […] Na realidade, a opção adotada vem sendo a de conceder reajustes específicos para diversas categorias e não o de promover revisões gerais para todos os servidores públicos”.

Ademais, caso não se entenda por convincente o suficiente o argumento de que as normas de reajuste indicadas têm manifesta natureza de revisão geral de remuneração, a atualização de quintos/décimos pode ser garantida ainda a partir de uma análise do conflito normativo existente. Senão, vejamos.

O art. 1º, das lei s 14.523/23, 14.524/23, 14.526/23, 14.527/23 e 14.528/23, dispõe que os valores constantes dos anexos das lei s das respectivas carreiras dos servidores e as demais parcelas remuneratórias devidas serão reajustadas em parcelas sucessivas e cumulativas de 6% em 1/2/23; de 6% em 1/2/24; e de 6,13% em 1/2/25. No caso, considerando que a VPNI possui natureza eminentemente remuneratória, por expressa determinação do art. 1º, III, da lei 8.852/1994, a interpretação mais adequada é que os índices também devem incidir sobre os quintos/décimos.

Na hipótese de não se reconhecer a natureza de revisão geral de remuneração das normas já mencionadas, manifesta-se o conflito normativo entre as determinações das normas de reajuste – que garantem a incidência dos índices de reajuste sobre todas as parcelas remuneratórias – e o art. 15, da lei 9.527/1997 – que impede a atualização dos valores de VPNI de quintos/décimos, salvo por revisões gerais de remuneração.

Estando diante de um conflito aparente de normas, a doutrina apresenta três critérios principais para a resolução das antinomias, quais sejam: cronológico, hierárquico e de especialidade. Como todas as normas sob análise possuem o mesmo status hierárquico, é possível avaliar o conflito a partir dos critérios cronológico e da especialidade.

O critério cronológico pressupõe que a norma posterior prevalece sobre a anterior. No caso, como todas as normas de reajuste são de 2023, é evidente que devem prevalecer sobre a lei 9.527/1997.

Por sua vez, o critério da especialidade dispõe que, havendo normas incompatíveis entre si, uma geral e uma especial, a última deve prevalecer. Comparando as normas, nota-se que as normas de reajuste são mais específicas do que a lei 9.527/1997.

Enquanto a lei 9.527/1997 apresenta dispositivos que se aplicam a todos os servidores públicos civis federais indistintamente considerados (altera dispositivos da lei nº 8.112/1990), as normas de reajuste possuem abrangência subjetiva mais específica, direcionando-se apenas aos servidores dos quadros de pessoal do Poder Judiciário da União, do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público, do Tribunal de Contas da União ou do Poder Legislativo Federal.

Corroborando-se com o entendimento aqui apresentado, a Corte de Contas, nos autos do TC nº 017.941/2005-9, em caso semelhante (aplicação do percentual de 15% de reajuste sobre VPNI dos servidores da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do próprio TCU) também entendeu que o critério da especialidade militava em favor dos beneficiários de VPNI:

Razão nº 5 do MP: _{a atualização das VPNIs originárias de quintos ou décimos encontraria disciplinamento especial e expresso apenas nos dispositivos das lei s nº 9.527/1997 e da MP nº 2.225-45/2001, não devendo prosperar a tese sustentada pela 3ª Secex, pela Câmara dos Deputados e pelo Sindilegis, no sentido de que tais normativos (lei nº 9.527/1997 e MP nº 2.225-45/2001), por possuírem igual hierarquia e serem anteriores às lei s nº 11.169/2005, 11.170/2005 e 11.383/2006, teriam sido por estas revogadas naquilo em que se mostraram incompatíveis com as mais recentes lei s, sendo enfatizado que dita interpretação é por demais ampliativa, pois, da alteração remuneratória promovida por aquelas leis, pretendeu extrair um efeito revogatório a atingir dispositivos especialmente instituídos para disciplinar o regime de atualização das referidas vantagens.}

37. Quanto à alegação do MP, contida no item acima, vê-se que ela surge em contraposição aos argumentos apresentados pela 3ª Secex, Câmara dos Deputados e pelo Sindilegis, segundo os quais seriam irrelevantes a conclusão em torno da natureza de 15% concedido pelas lei s nº 11.169/2005, 11.17/2005 e 11.383/2006. Ou seja, não teria importância o fato de esse índice possuir ou não conteúdo de revisão geral, para fins de sua extensão à VPNI.
38. Isso porque a legalidade dessa extensão decorreria da circunstância de a lei nº 9.527/1997 e a MP nº 2.225-45/2001, por possuírem igual hierarquia e serem anteriores às lei s nº 11.169/2005, 11.170/2005 e 11.383/2006, não prevaleceriam sobre estas últimas.
39. Para se contrapor a isso, o Ministério Público recorre ao critério da especialidade, lembrando que a atualização da VPNI originária de quintos ou décimos não poderia ocorrer por estas últimas lei s, visto que ela (a atualização da VPNI) tem disciplinamento especial naqueles dois primeiros diplomas legais, conforme se verifica: […].
40. Portanto, o MP se opõe à compreensão de que as lei s nº 11.169/2005, 11.170/2005 e 11.383/2006 autorizariam a incidência dos 15% sobre toda a remuneração, aí incluída a VPNI, negando, assim, a validade da interpretação literal desses dispositivos legais, os quais assim dispõem: […].
41. Com renovadas escusas por não concordar com o MP, creio assistir razão aos interessados que defendem a tese de que as três lei s em referência concedem o reajuste de 15% sobre toda a remuneração, aí incluída a VPNI, pois, ao conceituar a “remuneração”, a lei nº 8.112/1990 preceitua: […].
42. Penso que, ao se utilizar de vocábulo que tem rigorosa definição em lei , o legislador desejou expressamente incluir todas as vantagens permanentes no aludido reajuste. Afinal, estamos lidando com o Direito, que possui expressões e vocábulos com o sentido específico a ser devidamente respeitado.
43. Assim, faz-se imperiosa a interpretação estrita dos normativos em apreço, para que seus termos sejam aplicados no sentido exato, isto é, com a precisão que o texto exprima e sem a restrição defendida pelo Ministério Público.
44. A meu sentir, ao contrário do que pensa o MP, nesse caso, o da especialidade atua em favor dos beneficiários da discutida revisão.
45. Isso porque temos aí a antinomia entre um conjunto normativo anterior-geral (lei nº 9.527/1997 e lei nº 8.112/1990, com redação dada pela MP 2.225-45/2001) e um conjunto normativo posterior-especial ou excepcional (lei s nºs 11.169/2005, 11.170/2005 e 11.383/2006).
46. E tal antinomia é resolvida em favor do último grupo de lei , pelo critério da especialidade, segundo a lição de Norberto Bobbio (in Teoria do Ordenamento Jurídico, Editora Universidade de Brasília, 10ª edição, 1999).
47. É dizer, as sobreditas lei s precedentes com feição geral (de 1997 e 2001) não tiram o caminho daquelas lei s especiais ou excepcionais sucessivas (de 2005 e 2006), que trazem em seu bojo o disciplinamento específico para o tema em alusão, com a necessária autonomia jurídica, de forma a satisfazer o objetivo por elas colimado, que foi o de repor as perdas inflacionárias verificadas na remuneração (de toda a remuneração) dos servidores do Poder Legislativo, num período considerado, o que obviamente inclui a VPNI.
 48. Em outras palavras, houve uma exceção legalmente prevista para a aplicação, num dado momento, do índice de 15% sobre todas as parcelas que compõem a remuneração dos servidores da Câmara, do Senado e do TCU.
49. Não fosse assim, a incidência do mencionado reajuste em parcelas isoladas, sem extensão à VPNI, resultaria num acréscimo final menor do que o total de 15% desejado pelo legislador.
50. A propósito, não é demais enfatizar a advertência constante da jurisprudência do STF, no sentido de que “não há como interpretar normas componentes da ordem jurídica de forma contrária aos interesses daquele a que visem proteger” (RE 173.938/AM, DJ 22.08.94).
51. Portanto, abstraindo-se o problema em torno do conceito de revisão geral, e independentemente disso, a majoração de 15% aplicada à VPNI tem respaldo legal.
52. Por último, ressalte-se que a lei nº 9.527/1997 e a Medida Provisória nº 2.225-45/2001 tiveram por finalidade a extinção definitiva da vantagem dos quintos/décimos e sua desvinculação das funções e dos cargos em comissão que lhes deram origem. Não pretenderam com isso congelar o valor da VPNI em que se transformou o dito benefício. Tanto assim que foi previsto ali mecanismo de reajuste visando a assegurar a preservação do seu valor real.

Nesses termos, diante da antinomia normativa a ser resolvida pelos critérios da cronologia e da especialidade, entende-se que devem prevalecer as normas de reajuste no caso concreto, garantindo a incidência dos índices sobre todas as parcelas remuneratórias dos servidores públicos por elas abrangidos, incluída a VPNI de quintos/décimos.

Frente a todo o apresentado, seja em razão da manifesta natureza de revisão geral de remuneração das normas de reajuste citadas, seja em decorrência da prevalência dos dispositivos de tais normas diante da antinomia apresentada, defende-se que os índices previstos nas leis 14.523/23, 14.524/23, 14.526/23, 14.527/23 e 14.528/23 devem, sim, incidir sobre a VPNI de quintos/décimos dos servidores públicos de tais quadros de pessoal, diferentemente do que tem promovido a Administração Pública.

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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Barueri: Atlas, 2021. 35 ed.

Artigo originalmente publicado no site Migalhas