Política salarial e melhoria do serviço público: controvérsias

Fonte: Anajustra

05/08/2010

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Por *Eneuton Pessoa, no jornal Valor Econômico

A melhoria dos serviços públicos passa pela definição de políticas que não considerem o servidor apenas um item a mais do gasto público

A política de remuneração no setor público foi concebida no âmbito da criação de um corpo de profissionais de elite, imune às mudanças de governo, por meio da estabilidade no emprego, da progressão funcional pelo mecanismo de carreira e o usufruto de boas condições de trabalho. Essa lógica teve sua viabilidade reduzida à medida que o serviço público passou a abranger parcela expressiva da população ativa com direito de organização sindical e de greve.

Como fenômeno social contemporâneo, a expansão massiva do emprego público, mediante a provisão de serviços sociais, deu ensejo ao surgimento do que os americanos chamam de “street level bureaucracy”, a burocracia das ruas. À primeira vista essa denominação é um contrassenso: a burocracia é própria dos ambientes fechados. Embora seja um fenômeno pouco considerado ele não é menos importante.

Para a maioria dos cidadãos, especialmente os mais pobres, sua relação com o Estado dá-se por meio desses servidores: professores, enfermeiras, médicos, assistentes sociais, policiais etc. A forma como essa burocracia provê serviços e interage com a população estrutura e delimita as oportunidades de vida das pessoas. Suas atividades, de caráter trabalho-intensivo, dificultam as políticas de compressão das despesas com salário.

O salário do servidor público torna-se motivo de insatisfação de três modo: 1) os indivíduos se comparam quanto ganham entre si, sobretudo quando fazem coisas idênticas ou se julgam mais ou menos capazes; 2) a remuneração no serviço público é questão mais de restrição financeira e de decisão de política do que de avaliação custo-benefício; 3) parcela importante da sociedade considera que o servidor representa sempre um peso morto.

Na fixação do nível de remuneração se apontam duas alternativas. Uma parte do princípio de que a remuneração deve ser a melhor possível: servidor bem remunerado é uma garantia para se obter bons serviços. A remuneração torna-se ainda um mecanismo de atração e retenção dos mais capazes. A outra consiste em conceder remunerações mais baixas, tomando como critério a redução de custos. Essa política é mais facilmente aplicável no serviço militar, dado a sua obediência irrestrita e inconteste hierarquia, ou nas situações em que são poucas as chances de trabalho no setor privado. Porém, essa política pode se mostrar contraproducente. Salários baixos levam a aumentos de gastos devido à maior rotatividade da mão de obra e maior necessidade de treinamento. Além disso, concorre para níveis elevados de corrupção e absenteísmo e, no fundamental, criam dificuldades à estruturação de um quadro de servidores mais qualificado.

Atualmente, se defende que o pagamento por mérito é o critério mais adequado para a remuneração de pessoal. A experiência americana indica que a solução não é simples. Nos EUA, desde que o país instituiu o serviço civil profissionalizado com o Pendleton Act , de 1883, que lá vigorou o pagamento à base dos cargos/carreiras (o que eles denominam de “Step-in-Grade System”). Nos anos 1970 o sistema foi criticado pelo automatismo das remunerações e por se mostrar inadequado à justa compensação do mérito. Com a Lei da Reforma do Serviço Civil (CSRA), de 1978, passou-se ao “Merit Pay System”. No entanto, seis anos depois, esse sistema já apresentava problemas.

Entre eles se apontou o aumento das desigualdades salariais a níveis inaceitáveis, a inadequação dos fundos, e a manipulação de informações visando atingir os índices fixados de desempenho. O Congresso então aprovou, em 1984, nova Lei que, dentre outras coisas, restaurou traços do “Step-in-Grade System” e instituiu novo programa de bônus para o desempenho.

O sistema de pagamento por mérito supõe que o desempenho organizacional corresponde à soma dos desempenhos individuais, não considerando a organização como ela é: intrincado e complexo ambiente social. Um conjunto de variáveis, de dentro e de fora das organizações, concorre para o desempenho individual, não sendo adequado atribuí-lo a um único fator.

Ademais, a literatura não é conclusiva a respeito do real papel que o incentivo financeiro exerce sobre a motivação do indivíduo, elemento fundamental para o bom desempenho. Há estudos que mostram haver relação positiva entre ambos, e outros que relativizam ou mesmo negam essa relação. Neste último caso, diz-se que o dinheiro, como “motivador extrínseco”, no longo prazo, contribui para anular os “motivadores intrínsecos” ou subjetivos, tido como mais poderosos e duradouros, além do que, as formas de pagamento por mérito, levam alguns a desenvolver estratégias para alcançar a recompensa com menor esforço.

Seria um motivador intrínseco a autoimagem do servidor, que estaria comprometida por essa forma de pagamento. Ademais, o sistema estimularia o conflito entre servidores em atividades interdependentes, o que prejudicaria o desempenho coletivo. Estudos também indicam que pagamentos à base do mérito mostram-se mais eficazes no caso daquelas funções e atividades mais simples, o mesmo não se verificando para as funções de maior grau de complexidade e responsabilidade.

Há algum tempo que governos dispensam aos servidores o tratamento apropriado aos “rent seekers”, sobretudo no caso da burocracia das ruas, que têm peso expressivo na folha salarial. Para esses lhes reservam o achatamento salarial, o uso de temporários e mesmo planos de demissão. No entanto, a melhoria dos serviços públicos, em não sendo mera figura de retórica, passa pela definição de políticas, de recrutamento e salariais, que não considerem o servidor apenas um item a mais do gasto público.

*Eneuton Pessoa é pesquisador no Ipea e professor da UniRio
 

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